關于完善中國特色住房保障制度的若干思考

劉志峰

(2012年3月28日在第四屆中國房地產科學發展論壇上的講話)

中國房地產研究會會長、中國房地產業協會會長 劉志峰

各位來賓、各位朋友、同志們：

值此大規模推進保障性安居工程建設之際，中國房地產研究會、中國房地產業協會舉辦第四屆中國房地產科學發展論壇，主題是“完善保障制度，推進住有所居”。我們希望通過這個平臺，交流各地住房保障制度建設的理論和實踐，探討進一步完善中國特色城鎮住房保障制度，為促進住房保障科學發展提供智力支持。

住房是人類生活的基本物質要素。黨和政府高度重視解決群眾的住房問題。黨的十七大把努力實現全體人民住有所居，作為全面建設小康社會的重要任務。從上世紀八十年代初開始，在經濟體制改革的總體要求下，我國對傳統的福利住房制度進行了根本性改革，目的就是要建立與社會主義市場經濟體制相適應的住房制度，解決群眾住房問題。從提租補貼、解危解困到安居工程建設，從集資建房、合作建房到發展經濟適用住房，從建立廉租住房制度到大力發展公共租賃住房，住房保障始終是城鎮住房制度改革的重要組成部分。隨著城鎮住房制度改革的深化和房地產市場的快速發展，城鎮居民的住房條件得到明顯改善。住房保障制度的探索與實踐，對解決城鎮中低收入家庭的住房困難問題，發揮了積極作用。特別是最近幾年大規模推進保障性安居工程建設，使城鎮低收入家庭住房困難問題有了一定緩解。

但由于認識的局限和經濟社會發展階段的影響，住房保障制度在政策設計和實際執行上仍有不少待解決的問題。一是有的地方早年建設的經濟適用住房，供應對象把關不嚴，甚至沒有任何限制，單套建筑面積過大，上市交易收益調節機制不健全，存在著借機牟利等問題，社會反響強烈。二是由于經濟適用住房操作中的不規范，導致各方面產生不同認識，一些地方認為保障范圍過大，保障標準過高，再加上部分地方過分依賴土地財政，經濟適用住房建設在城鎮住房建設中的比例逐年下降。加上廉租住房建設量很少，從而造成住房保障制度覆蓋面越來越窄，城鎮中低收入家庭住房困難問題日益突出。三是多數地方住房保障對象仍局限于城鎮戶籍居民，基本未考慮將常住非戶籍務工人員等群體納入保障范圍。四是保障房品種偏多，有廉租房、公共租賃房、經濟適用房、限價商品房、棚戶區改造住房和拆遷安置房等等，相互間銜接不夠順暢，未能形成階梯型保障體系，行政管理成本也較高。一些出售型的保障性住房供應對象不明確，產權不明晰，甚至出現少數有權有錢的單位以團購名義為職工牟利等問題。這些問題，有的是改革過程中的老問題，有的是隨著經濟社會發展特別是房價快速上漲帶來的新問題。新老問題交織，使得當前住房矛盾較為突出并表現出新的特點，成為社會關注的熱點問題。因此，結合我國國情，在抓好房地產市場調控的同時，進一步完善住房保障制度，顯得十分迫切。

住房是人的基本權利。保障公民居住權利是政府公共服務的重要內容。實現住有所居目標，應處理好政府保障與發展房地產市場的關系。發展房地產市場與實施住房保障，都是解決城鎮居民住房問題的途徑，兩者是相互關聯的。房價越高，居民支付能力相應越低，住房保障需求越大。因此，一方面，必須堅持住房市場化的發展方向和按勞分配的社會主義分配原則，規范發展房地產市場，支持多數居民通過購買或承租商品住房，逐步改善住房條件；另一方面，要完善住房保障制度，政府通過財政、金融、稅收、土地等政策扶持，幫助那些沒有能力通過市場解決基本住房需求的中低收入家庭，逐步解決住房困難。

完善中國特色住房保障制度，應堅持立足經濟社會發展實際，與發展水平相適應，做到“保基本、廣覆蓋、可持續”，對不同收入居民的基本居住需要實行分層次保障；應堅持政府主導，社會參與，多渠道解決住房困難；應堅持 “公開、公平、公正”的原則，確保住房保障資源公平、有效利用；應堅持在國家統一政策基礎上，各地區因地制宜，分別決策，使住房保障與當地經濟社會發展水平相適應，與城鎮化進程相協調。結合我國當前住房保障的實際和城鎮化快速發展的趨勢，我認為，完善住房保障制度，重點是合理確定保障范圍和標準，完善住房保障方式，健全準入退出機制，創新保障房建設融資機制。

下面，我談一些想法，供大家參考。

一、關于住房保障的范圍和標準問題

我國正處于社會主義初級階段，工業化、城鎮化快速發展，城鄉人口遷徙、流動就業規模大，住房供求緊張局面將長期存在，住房保障將是一項長期的戰略任務。確定住房保障范圍和標準，要從當地實際情況出發，既要量力而行，又要盡力而為，努力利用有限的財力，解決更多居民的住房困難，促進城鎮化健康發展和社會和諧穩定。

(一)準確把握當前城鎮住房突出矛盾

隨著城鎮化快速發展，以外來人員為代表的新移民大量進入城市，使城市的社會結構、家庭結構發生了顯著變化。當前，城鎮住房矛盾突出表現在：一是，住房供應總量不足。根據“六五”人口普查數據，2010年底，我國城鎮住房與家庭的套戶比為0.9：1左右。國外經驗表明，在城鎮住房套戶比達到1.1:1以后，住房供求關系才能實現基本均衡。二是，部分城市房價大幅上漲后，中低收入住房困難家庭住房支付能力大大下降。三是，新就業無房職工和外來務工人員，由于工作年限短，積累少，階段性住房困難問題突出。四是，仍有相當數量的老職工居住在各類棚戶區中，生活設施簡陋，居住條件差，亟待改善。

(二)確定住房保障范圍需要考慮的因素

確定住房保障范圍除要立足解決當前城鎮住房突出矛盾，還應考慮以下幾個方面：

一是住房發展目標。住房水平是社會發展的重要指標。中央提出到2020年實現全面建成小康社會的目標，住房是重要內容。屆時，要使絕大多數城鎮家庭居住在符合文明、健康標準的成套住房中。

二是經濟社會發展水平和政府的保障能力。我國正處于重要的發展戰略機遇期，也是社會矛盾凸顯期、改革的攻堅期。加大住房保障力度，是解決當前住房突出矛盾的有效措施。多年來，我國經濟持續快速增長，政府財力明顯增強，為加快解決城鎮中低收入家庭的住房困難問題，創造了一定的條件。應抓住機遇，加大投入，適當擴大住房保障范圍，以應對高房價帶來的挑戰。

三是人口變動規律和住房矛盾的區域性特點。從這幾年的情況看，中西部地區多數市縣，經濟增長能力弱，就業容量低，部分勞動力流向吸納就業能力更強的東部沿海地區和大中城市，住房保障的工作重點是解決本地低收入家庭的住房困難。東部沿海地區和大中城市，產業層次高，就業容量大，外來就業人口多，住房保障范圍應該擴大到非本地戶籍家庭，如，通過發展公共租賃住房(包括在產業園區建設的職工公寓、宿舍)，向外來務工人員出租。

四是住房市場化方向。完善和落實住房保障制度，是在住房制度改革成效的基礎上進行的，市場化方向一定要堅持，改革的成果要不斷鞏固。在努力向住房困難群體提供幫助的同時，還要防止回到住房福利制的老路上，避免因保障過度而削弱居民自住其力的動力。

(三)合理確定基本住房標準或保障標準

這里講的基本住房，是指能夠滿足居民家庭基本居住需要的空間和設施條件的最低標準的住房。基本住房標準，既是保障性住房建設標準，也是確定住房保障范圍、測算保障對象收入線的基礎。如何認識基本居住需要，如何確定合理的住房保障標準？我認為應當貫徹以人為本的思想，做到住得下、分得開。同時立足我國人多地少的國情和公共財政負擔能力，量力而行，做到戶型小、功能齊、設施全、質量好，努力使有限的公共資源幫助更多的困難群眾，同時也利于以后的退出管理。

目前，對廉租住房、公共租賃住房和經濟適用住房，國家均規定了套型建筑面積的上限。但在實踐中，遇到了不少問題。如，對一個4人三代同堂困難家庭，安排1套一居室廉租住房，住不開；安排2套，又浪費了資源。再如，同樣的建筑面積50平方米，對多層建筑而言，使用面積可達到40平方米，能設計出兩居室；但對高層建筑而言，使用面積卻不到35平方米，只能按一居室設計。在北方地區，由于保溫要求，外墻較厚，同樣的建筑面積，使用面積比南方地區的同類建筑要小，等等。

為此，建議國家借鑒國外通行做法，以使用面積為統一標準，并在統一標準的前提下，允許地方適當靈活，為解決實際問題留出空間，從而使住房保障標準與申請人的家庭人數、代際關系、成員性別等相適應。否則，可能會出現政府提供了保障房，但保障對象卻不滿意的問題。可以考慮，原則上2人以下(含2人)戶安排單間套(指臥室和起居室共用一間)，3人戶安排一居室或兩間套，4人以上(含4人)戶安排兩居室或三間套。當然，對不同家庭結構類型還要有所區別，如三代同堂家庭、單親異性成員家庭，可以在間數或人均住房面積標準上適當提高。具體來說，2人單親異性家庭應按一居室或兩間套安排，三代同堂異性家庭應至少按兩居室或三間套安排，滿足文明居住的要求。對單身職工和外來務工人員，可以提供宿舍型保障房。

(四)因地制宜確定住房保障收入線標準

劃定住房保障收入線，是個非常復雜的問題。劃高了，政府財力達不到；劃低了，該解決的困難人群得不到保障。在實行目標責任制考核的背景下，需要防止有些地方為完成任務而人為劃低收入線的傾向。同時，由于享受住房保障會帶來一定的間接收入，住房保障收入線即使劃得較為適當，也還存在這條線上下邊緣人群之間的利益平衡問題。

鑒于各地住房市場供求關系特別是住房價格、居民住房狀況、收入水平、公共財政能力差別較大，確定住房保障收入線，不能簡單套用統計部門的收入五分法(高收入、中高收入、中等收入、中低收入、低收入)。事實上，房價高的地區，中低收入甚至中等收入家庭，也難以依靠自身能力通過市場解決基本住房問題。住房保障對象的確定，核心要看居民家庭的住房支付能力。可以明確，凡是沒有能力通過市場購買或租賃解決基本居住需要的家庭，都應該納入住房保障范圍。住房保障收入線標準，可以依據住房市場租金和家庭住房支付能力具體測算。

當然，住房保障要分層次。根據保障對象的住房支付能力，分層次給予不同程度的保障，體現政策公平。