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??“土地出讓收入現在一年高達六七萬億元，今年有可能突破7萬億元。土地出讓收入用于農業農村比例每提高一個百分點，就相當于‘三農”增加了600億到700億元的投入。”9月24日國務院新聞發布會上，中央農村工作領導小組辦公室副主任、農業農村部副部長韓俊表示。

??這次發布會圍繞的話題，就是每年數萬億的土地出讓收益應該怎么用，以往“取之于農，用之于城”的規則將發生改變。

??此前一天，中國政府網公布了中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》（以下簡稱“意見”）。

??意見提出，從“十四五”第一年開始，各省（自治區、直轄市）分年度穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例；到“十四五”期末，以省（自治區、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農業農村比例達到50%以上。

??“對于地方政府而言，短期不會影響土地出讓的積極性，畢竟還有50%可以統籌使用，但由于土地需求跟產業發展密切相關，只有產業發展了，才會對土地形成增量需求，因此，這在一定程度上倒逼地方政府擺脫土地依賴，提升拓展財源的積極性。”上海財經大學公共政策研究院首席經濟學家楊暢對中國房地產報記者表示。

??從“用之于城”到“還之于農”

??近兩三年，我國每年土地出讓收入已達到六七萬億元的規模。如2018年土地出讓收入是65096億元，2019年是72517億元。財政部數據顯示，今年前8月全國國有土地使用權出讓收入42017億元，同比增長9%。按照當前土地市場態勢，2020年全年土地出讓收入有望超過7萬億元。

??這些真金白銀多數都投向了城市建設，直接用于農業農村的比例偏低。

??韓俊列舉統計數據稱，從2013年到2018年全國土地出讓收入累計高達28萬億元，扣除成本性支出以后，土地出讓收益是5.4萬億元，占到了土地出讓收入的19.2%，其中用于農業農村的資金合計1.85萬億元，僅占土地出讓收益的34.4%，占土地出讓收入的6.6%，用在城市建設的比例則比農村要高得多。

??早在2012年，當時還在擔任國務院發展研究中心副主任的韓俊就在《農民日報》發表文章稱，土地收益的分配明顯向城市傾斜，2011年土地出讓金收入已超3.15萬億元，到2011年10月末土地出讓收益三農支出只有1234億元。

??韓俊認為，向城市傾斜的土地出讓收益分配格局，確實是有力地促進了城市建設。2019年中國城鎮常住人口已由1978年的1.72億增加到了8.48億，城鎮化水平由17.9%提高到60.6%，經歷了一個史無前例的城鎮化進程。

??最為明顯的市場效應是，對于鋼鐵、水泥、電力、家電、家具、城市基礎設施等與房地產業關聯度較高的行業發展發揮了積極作用。

??“但長期以來，土地出讓收入用于農業農村的比例偏低，這是造成農業農村建設投入不足的一個重要原因。”韓俊強調。

??而“實施鄉村振興戰略需要大量投入，不能僅靠財政一般公共預算，須拓寬資金來源。此次意見調整完善土地出讓收入使用范圍，提高農業農村投入比例，就是一項重要的改革舉措和制度安排，為鄉村振興提供穩定的資金來源。”民銀智庫宏觀分析師趙金鑫對中國房地產報記者表示。

??超半數土地出讓收益用于農業農村

??根據意見，到“十四五”期末，以省（自治區、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農業農村的比例達到50%以上。

??50%的比例，這是一個硬性標準，意味著每年土地出讓收益投向農業農村的比例將在現有基礎上提高至少16個百分點，約為1萬億元。

??提高土地出讓收入用于農業農村比例，有兩種計提方式供選擇：一是按照當年土地出讓收益用于農業農村的資金占比逐步達到50%以上計提，若計提數小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提；二是按照當年土地出讓收入用于農業農村的資金占比逐步達到10%以上計提。嚴禁以已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金來源發行地方政府專項債券。

??“應該說這兩種方式都可以操作，也各有利弊。地方選擇哪一種方式都可以，由省里自己來定。”韓俊說。

??無論采取什么方式，至少土地出讓金收入中有8%是需要投入到農村市場的。意見還明確，不得虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。

??對此，韓俊表示，主要考慮是防止有的地方將與土地前期開發無關的基礎設施和公益性項目建設成本納入成本核算范圍，這樣一來會虛增土地出讓成本，會縮減土地出讓收益。“如果不作這樣的規定，有些地方政策就會縮水。”

??為防止出現有的地方計提的資金用不完，有的地方計提得很少、根本不夠用，意見還對健全中央和省級適當統籌的資金調劑機制作出了安排。韓俊說，首先，允許省級適當統籌。土地出讓收入用于農業農村的資金主要還是應該由市、縣政府安排使用，但是省級政府可以從土地出讓收入用于農業農村的資金中，統籌一定比例的資金，在所轄各地區之間進行調劑，重點是支持糧食主產縣和財力薄弱縣。

??中央統籌的資金也會向部分地區傾斜。考慮到糧食主產區和中西部地區財力弱、鄉村振興任務重，意見強調，中央財政統籌的資金要向這些地區傾斜使用。

??對于北京、上海等土地出讓收入高、農業農村投入需求小的少數地區，意見提出，可根據實際需要確定提高土地出讓收入用于農業農村的具體比例。同時，意見還加了一條硬要求：必須確保土地出讓收入用于支持鄉村振興的力度不斷增大。

??意見還提出了一個新概念，即“防止支出碎片化”。這些投入農業農村的資金，將整合使用，重點用于高標準農田建設、農田水利建設、現代種業提升、農村供水保障、農村人居環境整治、農村土地綜合整治、耕地及永久基本農田保護、村莊公共設施建設和管護、農村教育、農村文化和精神文明建設支出，以及與農業農村直接相關的山水林田湖草生態保護修復、以工代賑工程建設等。

??地方供地節奏或生變

??土地出讓收入已成為地方財政收入的重要支撐，也是城市建設資金的重要來源之一。我國許多城市土地出讓金能占到當地財政收入的50%以上甚至更高。土地也是地方政府招商引資最重要的資源，除獲取大的產業項目和投資外，還可通過融資平臺公司，成為地方的債務杠桿。

??這便是土地財政。但土地總有賣完之時，靠賣地支撐經濟發展注定不能長遠。

??“意見的出臺一定程度上限制了土地出讓收入用于非農建設的資金比例，對一些土地財政依賴嚴重、財政收支緊張的地方政府短期會形成一定制約。將切實倒逼地方財政開源節流，在學會過緊日子的同時，改掉土地財政依賴癥結，加大專項債發行規模，提高資金利用效率，深化財稅制度改革，探索房地產稅等增收新渠道。”趙金鑫表示。

??在趙金鑫看來，短期內由于城市建設資金減少，地方政府可能會采用“擴分母”的辦法來增收，也就是增大土地供應，提高土地出讓收入。但結合“房住不炒”嚴監管原則、地方因城施策及近期房企資金壓力較大等因素，部分城市的土地供應加大或將引導當地樓面價下行，流動性較好的房企或將依據自身策略加大土地儲備力度。

??不過，“對于一線城市而言，雖然其土地出讓總價高，但農村發展水平較高，農村建設資金需求較低。意見也提出對北京、上海等少數省份將適當放寬要求，預計此次改革不會對一線城市土地供應節奏產生較大影響。”趙金鑫說。

??而“在地方供地節奏調整情況下，未來開發企業拿地收儲布局也會相應調整。”易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進建議，從房地產角度看，可以重點關注現代種業提升、農村人居環境整治、村莊公共設施建設和管護等，尤其是一些城市近郊區的農村即城邊村，或是享受此類土地出讓金支農政策的較大受益者。相關鄉村振興關聯的文旅投資、大型居住社區等或享受更多的資金支持，這是相關房企可以重點關注的領域。