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??在一線城市尤其是中心城區，歷史文化價值與區域經濟價值的曲線是高度重合的，承接中心城區的城市更新項目的企業，在得到經濟收益的同時，無法規避對于歷史風貌保護的責任與要求。

??城市更新是“增存并舉”的發展模式，存量資產通過更新之后，會形成租賃公寓、街區商業、創意園區等物業形態，有歷史風貌保護要求的項目，帶來的是不可復刻的文脈價值和歷史建筑，更容易形成項目的辨識度，形成“打卡”效應，從帶動流量的角度來說，對后期持有運營有加持作用，遠比現在趨同程度極高的標準辦公或商業更具有吸引力和資產價值。

??2021年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》。

??這是我國自1982年建立歷史文化名城保護制度近40年以來，首次以中央名義專門印發的關于城鄉歷史文化保護傳承的文件，標志著我國的歷史文化保護發展進入到更深層次。

??《意見》要求加強保護利用傳承，注重整體保護，傳承傳統營建智慧，尤其是強調嚴格拆除管理，在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、以假亂真，并要求推進活化利用讓歷史文化和現代生活融為一體。

??疊加一線城市逐漸形成了“條例/辦法+規劃/計劃”完整的政策體系，以城市更新行動的相關政策推動為契機，新一輪的風貌保護正式開啟。

??2022年5月25日，北京市第十五屆人民代表大會常務委員會第三十九次會議通過《北京中軸線文化遺產保護條例》，自2022年10月1日起施行。《條例》中出現“北京中軸線保護應當注重保護與展示各歷史時期嚴格遵照居中對稱格局形成的歷史遺存與城市發展印跡”、“嚴格管控建筑高度、建筑體量、建筑色彩、第五立面形式等，保證景觀視廊內視線通暢與景觀協調”等表述，都彰顯出北京對文化遺產的高度重視和嚴格保護要求。

圖：北京中軸線保護管理規劃

??在過往發布的21個試點城市及區域中，北京作為典型的城市，代表古城保護在城市更新進程中的重要性。以中軸線保護管理規劃的范圍來看，北京城市更新中涉及到歷史風貌保護的要求和等級，幾乎都是法定的文物保護單位或文物保護點，此類更新要嚴格遵守國家文保相關單位的要求，基本上不能替換任何建筑結構，甚至連立面、材質、建筑元素都有嚴格的要求。這也是一類以古城文化基因較多的城市，做城市更新的特點，相類似例如西安古都規劃片區，“保護”大過于更新利用。

??廣州進度稍落后于北京和上海。2023年1月，公示《廣州歷史文化名城保護規劃（2021-2035年）》草案，提出在歷史文化街區核心保護范圍內限高；對建筑物、構筑物與環境要素進行分類保護，分別采取保護整治方式；踐行“微改造”的“繡花功夫”，推進歷史文化街區“小規模、漸進式”更新。對于歷史建筑和傳統風貌建筑，要求加強保護修繕，推進工業遺產、改革開放優秀建筑的認定公布，同時引導活化利用，多種途徑鼓勵社會資本投入歷史建筑活化利用，積極探索產權管理模式，破解歷史建筑產權困境。

圖：廣州27片歷史文化街區

??類似提倡微改造的城市還有21個試點城市中的蘇州，用“繡花”功夫推動城市更新的政策體系，并于2023年發布了《蘇州市城市微更新建設指引》，將微更新提升到重點發展的戰略。此類歷史風貌保護，有部分歷史建筑與周邊歷史環境聯系較強，歷史信息留存較完整，部分結構可以替換。以及更新改造后，還可以進行不影響建筑結構本體的經營活動。

??在風貌保護加嚴的同時，上海近期的政策方向與北京、廣州略有不同，開始強化風貌保護項目的落地效果和可持續發展能力。例如上海在正式實施的《上海市城市更新指引》中規定，在用地保障方面，按照法律規定，沒有條件，不能采取招標、拍賣、掛牌方式的，經市人民政府同意，可以采取協議出讓方式供應土地。其中，對于風貌保護類項目又做出特別規定：

??1、屬于歷史風貌保護、產業園區轉型升級、市政交通設施整體提升等情形的，市、區人民政府可以指定統籌主體；

??2、城市更新涉及歷史風貌保護和重點產業區域調整轉型等情形的，可以組合供應土地；

??3、因歷史風貌保護、舊住房更新、重點產業區域轉型需要，可以由相關部門另行制定有關建筑間距、退讓、密度、面寬、綠地率、交通、市政配套等差異化的標準或者管理要求。

圖：上海發布2035規劃中劃定的市域文化保護控制范圍

??在項目推進層面，嚴格的保護規則與更新項目的落地之間存在天然矛盾，且涉及到了主體認定、土地出讓、資金統籌、經濟賬目平衡等多個環節。

??對于片區型風貌保護項目而言，顯而易見的挑戰是項目面臨嚴格開發限制，這既包括建筑限高、限容要求，也包括保留保護建筑的使用用途、外立面等特別規定。因此也衍生出許多問題，例如規劃中若包含地下空間，且地上存在需保留保護建筑，則會涉及建筑平移等耗時耗力的復雜工程，影響到項目的整體推進周期。

??更大的問題存在于項目實際推進過程中。一方面，片區型的風貌保護項目許多位于城市核心區位，征收成本極高，已經開始出現類似福佑路地塊土地出讓金無法覆蓋征收成本的情況。另一方面，由于存在高比例的保護保留建筑，土地很難形成凈地出讓投放到土地招拍掛市場，上海在這方面的一般做法是通過遴選“統籌主體”，來協助推進地塊的后續開發。目前這種推進模式有落地建成的項目較少，無法評價其效果。但就“統籌主體”而言，動輒百億的土地價款，具體的項目實施方案在當前階段也無法確定，項目風險性極高。

??最后，即使項目建成落地，城市更新的使命也尚未達成，亟需通過后續持續運營來提升更新效能。受制于保護保留建筑的保護要求（文保單位的保護要求更高），規劃對于建筑的內部結構、外立面、使用用途等都會有嚴格限定，往往會導致建筑活化后，使用率不高，運營整體效果不佳的情況。與此同時，在當前國企作為承接風貌保護項目工程的大背景下，迫切需要市場化的企業介入以填補運營空白。