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??11月24日，南京市規劃和自然資源局等部門聯合發布了《居住類地段城市更新規劃土地實施細則》（以下簡稱《實施細則》）。南京也成為住建部公布的21個城市更新試點城市中最快出臺相關細則的城市。作為試點城市之一，南京市近期已著手編制城市更新試點方案，圍繞居住類地塊、生產類建筑和公共空間等開展試點。全市劃分特色更新片區，制定任務清單，并公布了首批小西湖、虹苑新寓、南京老煙廠等13個城市更新重點示范項目。將按照五年“四步走”計劃穩步推進城市更新試點工作。

??南京此前作為城市體檢、城市雙修、城市設計、“新城建”等國家試點城市，在城市更新探索實踐中積累了豐富的經驗，特別是在整合利用存量資源政策機制創新方面的經驗，被住建部收錄并向全國推廣。此番被列為城市更新試點，其體制機制和模式創新的優勢將進一步彰顯。

??城市更新政策演進：

??從1.0到4.0

??南京的城市更新工作起步相對較早，按照時間歷程大致可劃分為三個階段。第一階段是2000年前，屬于外延式擴張階段，主要特點是城市發展采取新區建設與舊城改造并舉、“一年初見成效、三年面貌大變”的工作方針，城市更新模式主要是政府主導，進行大規模的拆除重建。

??第二階段是從2000年到2011年，屬于新區開發與拆除重建階段，該階段采取“一疏散三集中”“一城三區”城市發展戰略實施，城市更新模式從“拆改留”式城市重建，轉向小規模、漸進式的有機更新，開始關注自下而上社區參與和市場運作。

??第三階段是2012年至今，開始走向有機更新、積極創新的階段。這一階段圍繞“創新名城、美麗古都”的城市發展愿景，出臺了40余項城市更新相關政策條例，構成了從環境綜合整治到舊區成片再開發，再到老舊小區、歷史地段微更新的政策體系，形成政府引導、市場運作、多元參與、共同治理的“留改拆”城市有機更新模式。

??如果說前兩個階段總體上還是以追求經濟利益為主要目標導向、以增量式開發為重點的1.0~30.時代，那么近年來以“留改拆”為主的城市有機更新，則意味著南京已經進入城市更新4.0時代，通過土地集約利用、空間復合開發，打造智慧、高效、可持續的城市功能則成為這一階段的主要目標。

城市更新的先行探索

??南京作為首批國家創新型城市，持續四年推進創新名城建設，積累了大量可供復制推廣的經驗，在城市更新方面同樣有著豐富的經驗。

??2016年，南京市政府提出科學有序推進新城建設，加快老城有機更新，明確形成以主城為核心，以江北新區、東山副城、仙林副城為重點的南京大都市區城鎮群格局。加強南京城南城區文化風貌整體保護，實施“城市修補、有機更新”，恢復老城功能和活力。

??2018年，南京市出臺《城市精細化建設管理十項行動方案》，確定主次干道整治、背街小巷整治、建筑立面整治、管線下地改造、綠化景觀提升、老舊小區整治、公廁改造提升、城市亮化提升、交通秩序整治、強化建設管理等十大行動。

??2019年5月，南京市規劃和自然資源局編制《南京主城公共空間規劃》，積極推動城市公共空間的合理利用。

??2020年5月，南京市建委與規劃資源局、房產局聯合印發《開展居住類地段城市更新的指導意見》，明確對建成區范圍內簡易結構房屋較多、建筑密度較大、使用年限較久、房屋質量較差等危破老舊住宅片區進行更新，這一政策獲全國推廣。

??2020年南京市規劃和自然資源局組織開展了“南京市城市更新規劃探索與實踐研究”課題研究。該項研究進一步凝煉了城市更新的目標內涵：它不僅是物質形態的更新，更應是城市發展觀念的更新、城市發展模式的更新，城市更新要統籌土地節約集約利用與增效、城市功能置換與提升、歷史文化傳承與活化利用、城市發展轉型與創新驅動、城市品質提升與協同治理等綜合目標。

??本次研究課題提出，強調“自上而下”和“自下而上”雙向驅動，以更長遠、更綜合和更全局的發展目標為導向，以“放管服、創新賦能、社會賦權、市場運作”的新更新模式探索為突破口，適應存量用地、既有建筑更新改造的制度設計、運營管理比物質空間更為重要。為此，課題成果強調了規劃設計與實施管理、開發運營、政策設計一體化關聯分析的基本方法。

??在更新需求分析基礎上，通過與市域國土空間規劃（土地利用規劃）、城鎮開發邊界、工業保護線等要素疊加分析、比較分析，確定了南京存量用地供給規模。通過詳細分析存量工業用地、存量居住用地等空間分布特征，結合國土空間規劃實施時序要求，研究課題細分了更新類型并明確了更新改造方式：保留提升、效益提升類用地將采取“留改拆”城市有機更新方式，轉型用地則以拆除重建為主。

??從南京市剛剛出臺的《居住類地段城市更新規劃土地實施細則》來看，上述課題的研究成為政策制定的主要依據。在更新模式上，《實施細則》對居住類地段城市更新采取了差別化的更新模式，要求項目應避免零散化、碎片化，按片區統籌規劃設計，實現綜合效益最大化。老舊小區改造著重針對市政和公共服務設施予以改造和完善，以維修整治模式為主。居住類歷史地段，包括歷史文化街區、歷史風貌區和一般歷史地段，通過漸進式微更新模式，以維修整治模式和適度改建加建為主。其他以危破老舊住宅（棚戶區）為主的片區，在對建筑質量和風貌的評估基礎上，可綜合運用拆除重建、加建改建、維修整治等不同模式。

??在規劃管理上，《實施細則》要求居住類地段城市更新項目原則上應以地區控制性詳細規劃為依據，并對調整程序、用地邊界、用地性質、建筑高度、建筑容量、湘桂技術規范和控制指標等提出了明確要求。

??在土地管理上，《實施細則》提出區域范圍內原地安置建筑面積占更新區域設計方案地上總建筑面積不得低于50%。涉及規劃住宅、商業等經營性用地的，具備公開出讓條件的，可以院落或幢為單位，帶保留建筑更新圖則進行公開招拍掛；商業用地可帶保留建筑更新圖則，設置一定條件掛牌；如在保護規劃、控規等相關規劃中，要求用地性質延續歷史不能改變的，可按歷史用途設置一定條件掛牌給實施單位。

??新試點起步：

??五年“四步走”

??目前南京市正在著手編制城市更新試點方案，按照方案總體思路，將合理規劃城市更新單元，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，完成一批有代表性、具有示范效應的城市更新項目。重點聚焦歷史底蘊深厚、開發建設較早、急需更新改造的主城四區（玄武、秦淮、建鄴、鼓樓），江北新區和其他各區的重點單元和重點項目也納入試點范圍。

??據南京市建委透露，南京城市更新試點計劃分四步走：今年11月底前，謀劃“十四五”時期城市更新試點重點項目和工作計劃，編制南京市城市更新試點實施方案；今年12月至2023年10月，建成一批具有示范效應的城市更新項目，積累一批可復制、可推廣的試點經驗；2023年11月至12月，分類型對試點項目進行全面總結，形成城市更新的“南京經驗”；2024年1月至2025年12月，全面推進城市更新工作。到“十四五”末，基本建成美麗宜居、獨具特色、可觀可感的美麗古都，讓人民群眾明顯感受到城市更新帶來的美好生活。

??圍繞國家試點，南京市將秦淮區小西湖、建鄴區虹苑新寓、鼓樓區中心片區、玄武區老煙廠改造等四城區及江寧、江北、高淳等共計13個項目，列為首批公布的城市更新重點示范項目推進。

??設定了城市更新的目標和實施計劃，接下來就是誰來干、誰出錢的問題。對此，南京市規劃和自然資源局局長葉斌在不久前的“2020/2021中國城市規劃年會”論道環節給出了答案。他認為，居住類地段要將原來政府主導的傳統征收拆遷模式轉變成為政府引導、多元參與，調動個人、企事業單位等各方共同締造的過程。政府角色從出資者、參與者變為規則制定者和實施監督者，出資和參與的角色均由市場主體承擔，居民轉變為城市更新的自愿參與者。對于“誰出錢”的問題，他認為應當綜合考慮自籌經費、市場投入、貸款融資、政策性專項經費等多種方式的投入，開拓新的資金來源。對于非居住類地段城市更新，要通過鼓勵原土地使用權人自主再開發、加大政府主導再開發實施力度、引導市場主體參與再開發三種方式解決開發主體問題；資金籌措方面則主要采取土地使用權人自主承擔、引入社會資本合作開發、激勵性政策三個方面措施。

??在城市更新制度的頂層設計方面，南京正在形成包括規劃政策、土地政策、資金支持政策、不動產登記政策等一系列配套政策，成為穩步推進城市更新工作的重要保障。

??案例：

??小西湖開創“留改拆”自主選擇新模式

??位于老城南東部的小西湖是南京22個歷史風貌區之一。由于年代久遠，老舊破敗的小西湖與周邊城市形象格格不入。2019年，南京啟動小西湖歷史風貌區建設，并作為老城保護更新重點示范項目，積極探索“共商、共建、共享、共贏”的“微更新”模式。如今，小西湖片區已從昔日的老舊棚戶區“變身”為潮流打卡地，成為城市更新最生動的寫照。

??小西湖片區創新形成了“留改拆”的征收模式，按照“小規模、漸進式”原則，以“院落或幢”為單元進行征收，居民可以自主選擇去留。馬道街與箍桶巷交叉口的院落里原先住了很多住戶，經過協商，居民全部搬遷。保留下的建筑部分修繕部分加固，還有部分經過拆除后重建，被打造成一處民宿。

??改造過程中，近一半居民選擇搬遷，釋放出的建筑空間被改造出48個院落，小西湖片區探索出“共享院”的鮮活模式，實現“自我更新、有機更新、持續更新”。堆草巷33號是一處100多平方米的私家院落，60多年的枇杷樹、80多年的老屋、百年的石榴樹都極具特色。改造中，通過與居民的多次溝通協商，在對院子進行修繕的同時，將這里打造成“共享院”，周邊居民、游客都可以在這里休憩參觀。馬道街29號的兩層小樓迎面車水馬龍，一方小小的庭院鬧中取靜，這里被打造成一間咖啡館。紅磚墻面、木質院門、陽光房、老梧桐、小露臺，極具文藝范的小院子吸引了眾多年輕人前來打卡。

??經過7個月的施工，小西湖片區首例居民自主更新的房屋——馬道街39號近日竣工，曾經的D級危房經過拆除重建，被改造成寬敞明亮的二層房屋，前店后宅的設計方案也將為老房子引入新業態。