??《上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，大力實施新城發(fā)展戰(zhàn)略，把嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五個新城打造成獨立的綜合性節(jié)點城市，《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實施意見》相繼發(fā)布，“五個新城”成為上海“十四五”時期發(fā)展重點。CBRE世邦魏理仕近日發(fā)布專文回顧上海新城建設(shè)七十年歷程，文章指出新一輪“五個新城”建設(shè)是對傳統(tǒng)新城發(fā)展理論和實踐的傳承和創(chuàng)新，必將為上海城市發(fā)展格局帶來新的影響。

??風(fēng)雨七十年，上海郊區(qū)新城的發(fā)展演進(jìn)之路

??新城，誕生于新中國成立后上海城市建設(shè)伊始。上海的郊區(qū)新城建設(shè)隨著歷次城市總體規(guī)劃的調(diào)整，經(jīng)歷了從“衛(wèi)星城”到“新城”的發(fā)展歷程，并逐漸成為了上海大都市區(qū)城鎮(zhèn)體系的主要構(gòu)成層級之一，在上海城市發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用。

??早在1949年的上海市都市計劃中，即提出在城市的非建成區(qū)新設(shè)11個新計劃區(qū)，形成了“新城”的雛形。1986年版的《上海市城市總體規(guī)劃》提出了“中心城-衛(wèi)星城-小城鎮(zhèn)-農(nóng)村集鎮(zhèn)”的四級城鎮(zhèn)體系；1999年的《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020 年）》明確了以中心城區(qū)和郊區(qū)的11個新城作為“多核”，帶動上海大都市區(qū)發(fā)展。2006年，上海“十一五”規(guī)劃中提出了“1966”城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，“1個中心城+9個新城”作為規(guī)劃建設(shè)的重點。此后歷經(jīng)“十二五”、“十三五”和最新《上海城市總體規(guī)劃（2017-2035）》的持續(xù)優(yōu)化調(diào)整，隨著寶山區(qū)和閔行區(qū)被納入中心城區(qū)，金山濱海地區(qū)和崇明城橋地區(qū)定位調(diào)整為以核心鎮(zhèn)為引領(lǐng)的特色發(fā)展地區(qū)，作為郊區(qū)城市副中心的松江、嘉定、青浦、奉賢、南匯“五個新城”逐漸明確。今年以來，上海市政府明確提出于“十四五”時期加快推進(jìn)五個新城規(guī)劃建設(shè)工作，舉全市之力推動新城發(fā)展。

??上海新城歷經(jīng)七十年的發(fā)展，其功能定位及現(xiàn)實作用也始終處于演進(jìn)更新之中。早期的新城實質(zhì)上是上海郊區(qū)的“衛(wèi)星城”，主要承接中心區(qū)向外轉(zhuǎn)移的工業(yè)及過剩人口。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著人口流動的加速，新城逐漸成為了上海大都市區(qū)和周邊城市之間的“雙向緩沖節(jié)點”，一方面疏解了中心城區(qū)的部分功能和人口，另一方面也截留了流入上海的部分外來人口，基本上實現(xiàn)了“新城”應(yīng)有的職能。

上海新城規(guī)劃建設(shè)發(fā)展歷程

資料來源：CBRE戰(zhàn)略顧問部

??揚帆再起航，新一輪五個新城建設(shè)的創(chuàng)新求變

??“十四五”開啟的最新一輪新城建設(shè)，上海市政府明確提出“將五個新城培育成在長三角城市群中具有輻射帶動作用的綜合性節(jié)點城市”。相比以往，此輪新城建設(shè)呈現(xiàn)出幾大新特征。

??其一，新的視角。過往上海新城建設(shè)的著眼點主要基于上海大都市區(qū)，亦即上海城市的行政邊界，因而對于新城定位、功能、作用的探討，也更局限于上海中心城區(qū)與郊區(qū)的二元視角。而新一輪的新城建設(shè)，其頂層設(shè)計來源于長三角一體化的大勢所趨，而底層邏輯則在于新時期發(fā)展的新趨勢與新轉(zhuǎn)變。因此，此次五個新城建設(shè)，從長三角地區(qū)的大尺度著眼，突破傳統(tǒng)行政邊界的桎梏，以新經(jīng)濟(jì)、新產(chǎn)業(yè)、新需求、新建設(shè)周期等方面的新趨勢為依據(jù)，構(gòu)成了全新的新城發(fā)展視角。

??其二，新的定位。“新城”這一理念自誕生伊始，即是以疏解大城市中心區(qū)職能和人口為使命，本質(zhì)上是大城市中心區(qū)的“附屬”。而此次新城建設(shè)，首次提出了將五個新城打造成為“綜合性節(jié)點城市”、形成“獨立的城市功能”，賦予了新城“綜合獨立”的全新內(nèi)涵，對于傳統(tǒng)城市規(guī)劃和城市經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“新城理論”是重大的突破和創(chuàng)新。

??其三，新的路徑。以往上海在新城建設(shè)實踐方面，主要存在兩方面的缺陷，一是重產(chǎn)業(yè)輕配套、二是重標(biāo)準(zhǔn)輕個性。而從此次新城規(guī)劃建設(shè)工作的實施意見來看，充分體現(xiàn)了對于過往問題的反思以及對實施路徑的創(chuàng)新：一方面，在加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐的同時，更多聚焦于交通、公共服務(wù)、生態(tài)格局、人文風(fēng)貌、城市韌性等城市功能方面的提升與完善；另一方面，針對五個新城的不同現(xiàn)狀和特征，分別提出各自的功能定位及發(fā)展措施，避免“千城一面、千城一策”的粗放模式。

??其四，新的機(jī)制。以往新城建設(shè)往往是在規(guī)劃引領(lǐng)下，由所涉及各區(qū)分別執(zhí)行，缺乏市級層面的統(tǒng)籌與把控，各自為陣。而早在2020年9月，上海市政府即成立了“上海市新城規(guī)劃建設(shè)推進(jìn)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”，由龔正市長掛帥、相關(guān)各局及各區(qū)領(lǐng)導(dǎo)作為成員，專項負(fù)責(zé)五個新城規(guī)劃建設(shè)的推進(jìn)事宜。由此不難看出市政府對于此次五個新城建設(shè)的重視與決心，而新的管理體制也將成為本輪建設(shè)的重大助力。

??世邦魏理仕董事、戰(zhàn)略顧問部上海負(fù)責(zé)人陳凱表示：“新一輪五個新城建設(shè)是對過往上海新城建設(shè)歷程的傳承與創(chuàng)新，一方面延續(xù)了建國以來上海以新城引領(lǐng)郊區(qū)發(fā)展的思路和模式；另一方面則是著眼于更大區(qū)域尺度的新視角、以綜合性節(jié)點城市為新定位，通過新的路徑和新的機(jī)制全面統(tǒng)領(lǐng)新一輪新城建設(shè)。”

“十四五”上海新城政策與規(guī)劃重點

資料來源：CBRE戰(zhàn)略顧問部

??建設(shè)新歷程，十四五規(guī)劃中上海五個新城建設(shè)三大趨勢

??五個新城高質(zhì)量發(fā)展的大幕已經(jīng)拉開，從當(dāng)前已出臺政策文件釋放出的信號來看，CBRE戰(zhàn)略顧問部認(rèn)為，“十四五”時期，上海新城建設(shè)將呈現(xiàn)以下趨勢：

??吸引多樣化人才集聚是核心目標(biāo)。預(yù)計后續(xù)將出臺一系列政策細(xì)則，著重通過解決住房供給等途徑，吸引包括高技術(shù)人才、應(yīng)屆高校畢業(yè)生、海外人才、社會事業(yè)人才等多樣化人才在新城集聚。參考國外全球城市發(fā)展經(jīng)驗，對比周邊如杭州、蘇州、南京等地的人才吸引舉措，除多樣化、大力度的人才落戶及獎勵政策外，政府重點工作還應(yīng)放在持續(xù)優(yōu)化人居環(huán)境、完善城市配套功能等方面，打造具有吸引力的人居環(huán)境，達(dá)到“引人、留人、安人”的可持續(xù)發(fā)展。

??完善規(guī)劃土地供給和保障制度是關(guān)鍵。未來新城土地供應(yīng)將重點向軌交站點、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、重大項目周邊集聚傾斜，同時以工業(yè)和研發(fā)用地、單幅小型商辦用地、租賃型住房等用地類型為主。在上海全市建設(shè)用地進(jìn)入“存量時代”的大背景下，為保障新城發(fā)展所需的用地供應(yīng)，建議積極探索更為靈活的用地指標(biāo)增減掛鉤獎勵機(jī)制，明確需優(yōu)先保障的供地項目，在新城范圍內(nèi)優(yōu)先試點混合用地、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地等專項政策。

??交通和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的片區(qū)開發(fā)以及城市更新是建設(shè)重點。“十四五”時期新城將主要圍繞軌交站點和產(chǎn)業(yè)園區(qū)開展開發(fā)建設(shè)，同時通過城市更新解決老城改造、存量土地指標(biāo)釋放等問題，以點帶面帶動新城整體發(fā)展。新一輪新城建設(shè)應(yīng)貫徹“產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、強(qiáng)度向站點傾斜”的大原則，通過新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的引入，實現(xiàn)園區(qū)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和二次招商，同時結(jié)合TOD建設(shè)和老城更新，打造兼具歷史文脈和現(xiàn)代活力的魅力空間，形成疏密有致、體系完善的城市配套功能。

“十四五”上海新城規(guī)劃建設(shè)重點領(lǐng)域

資料來源：CBRE戰(zhàn)略顧問部

??世邦魏理仕執(zhí)行董事、戰(zhàn)略顧問部中國區(qū)負(fù)責(zé)人陳學(xué)海表示：“五個新城建設(shè)既是上海十四五時期的一號工程，也是長三角一體化協(xié)同發(fā)展的重要引擎。”